Ávila, Segovia, Badajoz y Guadalajara perdieron su ordenanza en los tribunales por el mismo defecto. Ninguna de las cuatro llegó a poner una sola multa
hlmyi | Actualizado el 17 de agosto, 2026
El titular se repite cada pocas semanas: «un tribunal tumba la ZBE de…». Detrás de esos titulares hay casos muy distintos, pero cuatro de ellos son en realidad el mismo caso contado cuatro veces. Ávila, Segovia, Badajoz y Guadalajara han perdido su Zona de Bajas Emisiones en los tribunales, y las cuatro por el mismo defecto: el Ayuntamiento creó la zona con una ordenanza sin que esa zona estuviera antes en su plan de movilidad.
Tres tribunales superiores de justicia han anulado las ordenanzas de ZBE de cuatro ciudades porque la zona no estaba contemplada en el Plan de Movilidad Urbana Sostenible, como exige el artículo 14.3 de la Ley 7/2021. Todavía no es jurisprudencia: el Tribunal Supremo no se ha pronunciado sobre este motivo. Y en ninguna de las cuatro hay multas que reclamar, porque ninguna llegó a imponerlas.
Vamos por partes, porque la distancia entre «una ordenanza anulada» y «aquí ya no me pueden multar» es la que más confusión genera, y no es la misma en todas.
El artículo que las ha tumbado
La Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética, es la que obliga a los municipios de más de 50.000 habitantes a tener una Zona de Bajas Emisiones. Pero no les deja crearla como quieran. Su artículo 14.3 encarga esa tarea a los planes de movilidad urbana sostenible, y el Real Decreto 1052/2022 añade un segundo instrumento: un proyecto de ZBE con un contenido mínimo tasado, que además debe someterse a información pública.
De ahí sale el defecto que se repite. Muchos ayuntamientos tenían un plan de movilidad antiguo, redactado antes de que existiera la obligación, en el que no aparecía ninguna zona de bajas emisiones. Y en lugar de revisar el plan primero, aprobaron directamente la ordenanza. Los tribunales han dicho que ese orden no vale.
Y hay un caso que lo demuestra al revés, que es el que faltaba para leer bien todo lo demás. La misma Sala de Burgos que anuló las ordenanzas de Ávila y Segovia desestimó, el 31 de octubre de 2025, el recurso contra la ordenanza de la Zona de Bajas Emisiones de la propia ciudad de Burgos —sentencia 216/2025, recurso 87/2024, ROJ STSJ CL 4413/2025—, y con costas para quien recurrió. La diferencia es exactamente la que se viene explicando: en Burgos la zona sí figura en el plan de movilidad. Lo que decide estos pleitos no es la Zona de Bajas Emisiones en sí, sino si el municipio la había metido antes en su plan.
Ávila: una sentencia que acota su propia nulidad a un solo fundamento
Es el caso más limpio de los cuatro. La sentencia 114/2025, de 2 de junio de 2025, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos, Sección Primera, dictada en el recurso 86/2024 (ECLI:ES:TSJCL:2025:2437), estimó el recurso de diez particulares y declaró la nulidad de la ordenanza. No lo presentó ninguna asociación: es el único de los cuatro casos en que no recurre la asociación Liberum.
Lo llamativo está en el propio fallo, que se molesta en delimitar por qué anula: declara la nulidad «exclusivamente por lo razonado en el Fundamento de Derecho Cuarto». Y en ese fundamento la Sala descarta todo lo demás que le habían alegado —arbitrariedad, desviación de poder, deficiencias del análisis de impacto económico, datos insuficientes de calidad del aire— y se queda con una sola idea: no basta con tener un plan de movilidad, hace falta que ese plan recoja el establecimiento de zonas de bajas emisiones. El de Ávila era de 2014 y no lo hacía. Sin eso, concluye, «falta el presupuesto legal que habilite al Ayuntamiento para aprobar una ordenanza».
Ávila nunca multó. Su ordenanza entró en vigor el 1 de enero de 2025 con una moratoria de seis meses, y la anulación llegó cuatro semanas antes de que esa moratoria venciera.
Badajoz: «islas en la ciudad»
El Tribunal Superior de Justicia de Extremadura había llegado a lo mismo tres meses antes, en la sentencia 118/2025, de 21 de marzo de 2025, dictada en el recurso 379/2024 (ROJ: STSJ EXT 205/2025, ECLI:ES:TSJEXT:2025:205), a instancia de la asociación Liberum. Su formulación es la más gráfica de las cuatro: «la Ley quiere que las ZBE se inserten en un PLAN de tal modo que no se establezcan como si fueran islas en la ciudad desconectadas del resto de actuaciones». Y concluye que «la inexistencia de PLAN hace que la Ordenanza Municipal que aprueba definitivamente la ZBE sea nula de pleno derecho por vulneración de expresa determinación de norma con rango de Ley».
También aquí el motivo se basta solo: la Sala dice expresamente que estimarlo «nos exime de analizar el resto». Badajoz tampoco llegó a multar.
Segovia: aquí el plan de movilidad no fue el único motivo
Conviene ser preciso, porque este caso se cita a menudo como si fuera idéntico y no lo es. La sentencia 99/2025, de 16 de mayo de 2025, del mismo Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (recurso 72/2024, ECLI:ES:TSJCL:2025:1779), también recogió que la ZBE debía estar contemplada en el plan de movilidad con carácter previo a la ordenanza. Pero acogió además otro vicio distinto y autónomo: el proyecto de ZBE que exige el Real Decreto 1052/2022 no constaba aprobado, ni publicado, ni sometido a información pública.
Es decir: en Ávila y en Badajoz la falta de encaje en el plan de movilidad es el único motivo, y así lo dicen las propias sentencias. En Segovia concurre con otro que, por sí mismo, ya llevaba a la nulidad. La diferencia importará el día que el Tribunal Supremo entre en el asunto.
Guadalajara: primero la ordenanza, después el plan
El cuarto caso es el más reciente y el que amplía el mapa a un tercer tribunal. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha anuló la ordenanza de Guadalajara en dos sentencias de 15 de abril de 2026, la 178/2026 (recurso 237/2024, ECLI:ES:TSJCLM:2026:904) y la 179/2026 (recurso 238/2024, ECLI:ES:TSJCLM:2026:897), que resolvieron sendos recursos de la Asociación Liberum y de la asociación vecinal Guadalajara Despierta.
Lo que reprocha la Sala es la secuencia. El Ayuntamiento aprobó la ordenanza el 1 de marzo de 2024 y solo meses después modificó su plan de movilidad para meter dentro la zona. Lo que no cabe, según la sentencia, es «convertir la ordenanza en instrumento originario, autónomo y suficiente, relegando el plan y el proyecto a un papel meramente convalidante o retrospectivo». El Pleno renunció a recurrir en casación el 29 de mayo de 2026, así que aquí la anulación está consentida por el propio Ayuntamiento.
Una cautela por nuestra parte: de los cuatro, este es el único cuyo texto no hemos podido leer en una base de jurisprudencia. El motivo lo sostienen varios medios, uno de ellos citando literalmente los fundamentos, pero no disponemos ni del ECLI ni del ROJ.
Lo que todavía no se puede decir
Aquí conviene frenar, porque es donde más se exagera. Esto no es jurisprudencia. Jurisprudencia, en sentido propio, es la del Tribunal Supremo, y el Supremo no se ha pronunciado sobre si una ZBE puede crearse por ordenanza sin estar en el plan de movilidad. Lo que hay son sentencias de tres tribunales superiores de justicia en cuatro ciudades, ninguna confirmada en casación en este punto.
Hay un segundo matiz que casi nadie cuenta: el recurrente se repite. La asociación Liberum es quien recurrió en Segovia y en Badajoz, y consta también su recurso en Guadalajara. Que las sentencias coincidan es un dato relevante, pero coinciden en parte porque responden a la misma demanda presentada en sitios distintos, no porque tres tribunales hayan llegado al mismo sitio por caminos independientes.
Y un tercero, jurídico y con consecuencias prácticas: en ninguno de los cuatro casos consta que el fallo se haya publicado en el Boletín Oficial de la Provincia. Esa publicación es lo que hace que la anulación de una disposición general tenga efectos frente a todos, según el artículo 72.2 de la Ley 29/1998. Lo acreditado, por tanto, es que las ordenanzas están anuladas y que los ayuntamientos no las aplican ni sancionan, no que la anulación despliegue ya efectos generales.
Valladolid, el caso vecino que no es el mismo
Es tentador sumar Valladolid a esta lista, y es un error. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León declaró nula su ordenanza el 16 de marzo de 2026, pero por un motivo distinto: Valladolid sí tenía plan de movilidad, aprobado en noviembre de 2021, y lo que la Sala reprocha es que el proyecto de la ZBE se aprobó el mismo día que la ordenanza, cuando «el proyecto de ZBE debe ser anterior a la disposición». Es la familia de vicios contigua, no el mismo vicio.
Y el desenlace es el opuesto: la sentencia no es firme, el Ayuntamiento la ha recurrido en casación ante el Tribunal Supremo y sigue multando. En junio de 2026, además, la misma Sala desestimó un recurso que atacaba el fondo de esa ZBE. Si el Supremo llega a entrar en toda esta cuestión, lo más probable es que sea por esta vía.
¿Puedo reclamar una multa en estas cuatro ciudades?
Es la pregunta que más llega a esta web, y aquí la respuesta es sencilla y un poco decepcionante: en Ávila, Segovia, Badajoz y Guadalajara no hay nada que reclamar, porque ninguna de las cuatro llegó a imponer una sola multa por su Zona de Bajas Emisiones. Las cuatro cayeron antes de que terminara su periodo de aviso o antes de que las cámaras empezaran a denunciar.
Donde sí hay multas puestas al amparo de una ordenanza discutida el recorrido es distinto, y bastante más largo. Lo contamos en ¿Te devuelven la multa si anulan la ordenanza de la ZBE? y, con un caso concreto, en Multa de 200 € en la ZBE de Málaga: por qué la sentencia del TSJA todavía no te la quita.
Tres webs municipales que siguen anunciando una ZBE que ya no existe
Un detalle que dice bastante del estado de la cuestión. A 17 de agosto de 2026, la web oficial zbe.segovia.es sigue afirmando que la Zona de Bajas Emisiones «está en vigor desde el 1 de enero de 2025», explica que solo pueden acceder los vehículos con etiqueta CERO, ECO y C, detalla las excepciones hasta 2030 y no menciona la sentencia en ninguna parte. Su sección de noticias no tiene una sola entrada de 2025 ni de 2026.
En Ávila, la ficha de ordenanzas municipales sigue publicando la ordenanza anulada sin ninguna nota que advierta de la anulación. Y en Badajoz el listado municipal muestra esa misma ordenanza con fecha de 4 de junio de 2025, lo que ha llevado a más de uno a concluir que ya existe una norma nueva: al abrir el documento, su portada dice «Boletín n.º 106, anuncio 2546/2024, martes 4 de junio de 2024». Es la fecha en que se subió el fichero, no la de aprobación.
Qué tiene que pasar para que vuelvan
Lo mismo en las cuatro, y en este orden: revisar o aprobar el plan de movilidad urbana sostenible incluyendo la zona, redactar el proyecto de ZBE con el contenido que exige el Real Decreto 1052/2022 y someterlo a información pública, y solo entonces tramitar la ordenanza. A agosto de 2026, no consta que ninguna de las cuatro haya aprobado una ordenanza nueva. Guadalajara ha anunciado una «más flexible», y Ávila ha explicado que primero tiene que terminar la revisión de su plan, sin comprometer plazos.
Las cuatro, en una tabla
| Ciudad | Resolución | ¿Es el plan de movilidad el único motivo? | ¿Llegó a multar? |
|---|---|---|---|
| Ávila | 114/2025, de 02/06/2025. TSJ de Castilla y León, sede de Burgos, rec. 86/2024. ECLI:ES:TSJCL:2025:2437 | Sí, el fallo lo acota expresamente | No, nunca |
| Segovia | 99/2025, de 16/05/2025. TSJ de Castilla y León, rec. 72/2024. ECLI:ES:TSJCL:2025:1779 | No: concurre con la falta del proyecto de ZBE | No, nunca |
| Badajoz | 118/2025, de marzo de 2025. TSJ de Extremadura, rec. 379/2024. ECLI:ES:TSJEXT:2025:205 | Sí, y la sentencia lo dice | No, nunca |
| Guadalajara | 178/2026 y 179/2026, de 15/04/2026. TSJ de Castilla-La Mancha | Sí, según el análisis publicado de la sentencia | No, nunca |
El estado actualizado de cada una está en nuestras fichas de Ávila, Segovia, Badajoz y Guadalajara.